Venäläinen drooni iskeytyi asuintaloon Romanian Galațissa haavoittaen kahta asukasta. Missä tilanteessa EU:n itäiset reunamaat voisivat ottaa EU:n puolustuslausekkeen käyttöön? Vaikka jäsenmaat vasta aloittelevat keskusteluja lausekkeesta, ne tunnustavat sen hyödyn erityisesti hybridi- ja kyberhyökkäyksissä.
Huhtikuussa EU:n johtajat kokoontuivat epäviralliseen huippukokoukseen Kyproksella, jossa otettiin ensimmäistä kertaa esille Lissabonin sopimuksen 42. artiklan 7. kohta. Se on niin sanottu keskinäisen avunannon lauseke, joka velvoittaa jokaisen EU:n jäsenvaltion tarjoamaan “apua kaikin käytettävissään olevin keinoin”, jos jokin toinen jäsenvaltio joutuu alueeseensa kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen kohteeksi.
Määräystä on sovellettu vain kerran, marraskuussa 2015, kun Ranska aktivoi lausekkeen Pariisin terrori-iskujen jälkeen. Mekanismista ei silloinkaan seurannut yhteistä EU-tason vastausta.
Huhtikuussa Nikosiassa pidetyssä kokouksessa Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja António Costa myönsi, että keskustelua käydään nyt siitä, miten lauseketta “voidaan soveltaa käytännössä”. EU:n ulkoasioiden ja turvallisuuden korkea edustaja Kaja Kallas taustoitti johtajia meneillään olevista toimista, mukaan lukien käsikirjan luonnostelemisesta lausekkeen tulkitsemista varten.
Seuraava askel oli niin sanottu pöytäharjoitus poliittisessa ja turvallisuuskomiteassa (PSC) toukokuun alussa, jolloin jäsenvaltioiden suurlähettiläät pitivät suljetun, kolmen tunnin mittaisen simulaation erilaisista skenaarioista. Harjoituksen tavoitteena oli testata, miten keskinäisen avunannon lauseke 42.7aktivoitaisiin käytännössä - kuka koordinoi, mitä välineitä on käytettävissä (sotilaallisia, taloudellisia, diplomaattisia, humanitaarisia) sekä miten tunnistaa puutteet.
Kokouksesta on tullut hyvin vähän tietoa julki, lähinnä sen suljetun luonteen ja turvallisuussyiden vuoksi, ja siksi aihepiirin ympärillä on hyvin tilaa keskustelulle ja erilaisille tulkinnoille.
Tarkastelimme, pitävätkö EU:n itäiset reunamaat artiklaa hyödyllisenä tai jopa välttämättömänä. Miten ne tulkitsevat sitä? Käydäänkö artiklasta julkista keskustelua?
Hiljaista pitelee itäisellä rintamalla
Keskinäisen avunannon lausekkeen 42.7 soveltamisesta on käyty varsin laajaa keskustelua Brysselissä. Tätä juttua varten Eastflank-toimitus selvitti, miltä tilanne näyttää EU:n itäisissä reunavaltioissa.
Visegrad-maisssa eli Slovakiassa ja Tšekissä artiklan soveltamisesta ei ole keskusteltu käytännössä lainkaan sen enempää julkisessa keskustelussa kuin poliittisen johdon parissa. Myös tiedotusvälineissä aihetta on sivuttu vain niukasti.
Puolassa artiklan soveltaminen on noussut julkiseen keskusteluun pääasiassa pääministeri Donald Tuskin antamien kommenttien takia. Hän totesi, että EU:n pitäisi pystyä tekemään konkreettisia, operatiivisia päätöksiä turvallisuuden saralla - erityisesti EU:n itärajan suojelun osalta - ja että nämä pitäisi nähdä aidosti eurooppalaisina vastuina.
Unkarissa ei ole vuosiin käyty kunnollista julkista tai poliittista keskustelua artiklasta 42.7 sekä EU:n solidaarisuuslausekkeesta, eli saman sopimuksen artiklasta 222.
Budapestilaisessa Ludovika-yliopistossa politiikan ja strategian instituutin vanhempana tutkijana työskentelevän Tamás Csiki Vargan mukaan hiljaisuus heijastaa Viktor Orbánin aikakauden poliittista kulttuuria.
“Euroopan unioni leimattiin unkarilaisessa sisäpolitiikassa pitkälti vastustajaksi”, Csiki Varga sanoo. “Kaikki, mikä liittyy solidaarisuuteen tai jaettuun vastuuseen eurooppalaisissa rakenteissa, on jäänyt poliittisen keskustelun valtavirran ulkopuolelle.”
Myös Romaniassa EU:n puolustuslauseke on sivuutettu lähestulkoon kokonaan. Edes maan ulkopolitiikasta vastaava presidentti Nicușor Dan ei ole antanut sille todellista painoarvoa. Poliitikot, diplomaatit, asiantuntijat tai tiedotusvälineet eivät hekään ole ottaneet asiaa esille.
Bulgariassa keskinäisen avunannon lauseke 42.7 näyttäytyy abstraktina, sillä se puuttuu maan sisäisestä poliittisista keskusteluista eikä se ole osa turvallisuussuunnitelmia.
Tästä huolimatta bulgarialaiset ovat alkaneet arvioida artiklaa uudelleen, vaikkakin toistaiseksi vähin äänin. Keskustelua ovat edeltäneet EU-johtajien viimeisimmät, Kyproksella käydyt neuvottelut sekä konteksti: Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa, Lähi-idän konflikti ja hybridihyökkäysten lisääntyminen Euroopassa.
Tilanne on melko samanlainen Latviassa, jossa artiklasta 42.7 puhutaan yhä enemmän käytännön turvallisuusmekanismina. Keskustelua kuitenkin käyvät pääasiassa ulkoministeriön virkamiehet, puolustusasiantuntijat ja turvallisuusanalyytikot, eikä se ole noussut merkittäväksi sisäpoliittiseksi kysymykseksi.
Liettuassa kevät 2026 on ollut käännekohta. Kyproksen-kokouksen jälkeen EU:n puolustuslauseke on noussut maan poliittiselle asialistalle. Presidentti Gitanas Nausėda vahvisti, että Liettua osallistuisi aktiivisesti ensimmäisiin käytännön tason “pöytäharjoituksiin”, joiden tarkoituksena on artiklan operatiivinen käyttöönotto.
2010-luvulla Suomi on ollut yksi harvoista maista, jotka ovat kannattaneet EU:n aktiivisempaa roolia mantereen puolustamisessa ja korostaneet nimenomaisesti artiklan 42.7 merkitystä. Vuosina 2016 ja 2018 Suomi ja Ranska jopa julkaisivat kaksi yhteistä julkilausumaa, joissa vaadittiin muun muassa EU:n puolustuspolitiikan vahvistamista.
Suomessa EU:n keskinäistä puolustuslauseketta on korostanut erityisesti Sauli Niinistö, joka toimi presidenttinä vuosina 2012-2024. Ennen kuin Suomi liittyi puolustusliitto Natoon huhtikuussa 2023, Niinistö vaati selvennystä ja tarkennuksia siihen, mitä artikla tarkalleen ottaen sisältää.
Natoon liittymisen jälkeen EU:n puolustuslausekkeesta ei ole käyty Suomessa laajaa julkista keskustelua. Sen sijaan jotkut Euroopan parlamentin jäsenet ja turvallisuuspolitiikan asiantuntijat ovat pitäneet aihetta esillä eri yhteyksissä.
Hyödyllinen väline hybridi-iskujen torjuntaan?
Vielä ei tiedetä, millainen isku todellisuudessa laukaisisi EU:n keskinäisen avunannon lausekkeen. Olisiko se perinteinen sotilaallinen isku? Rajan yli tuleva drooni, sähköverkon lamauttava kyberhyökkäys, kaasuputkisabotaasi? Eastflank-toimitus selvitti, mihin EU:n itäiset reunavaltiot ja kunkin maan omat asiantuntijat tällä hetkellä vetävät rajan.
Samalla voi kysyä, onko laukaisevan tekijän määrittelemisestä edes hyötyä.
“Ei ole meidän etumme mukaista määritellä tarkkoja kriteerejä sille, milloin lauseke voidaan aktivoida. On parempi, että jätämme vastustajamme arvuuttelemaan asiaa”, sanoo Prahan kansainvälisten suhteiden instituutin vanhempi tutkija Matúš Halás.
Hänen mukaansa artiklan uskottavuuden ydinongelma on siinä, että EU:lta puuttuu johtamis- ja valvontajärjestelmä, jolla artikla voitaisiin panna täytäntöön tilanteessa, jossa tarvitaan keskinäistä apua ja yhteisiä toimia.
Bulgariassa esitetään hyvin samankaltainen argumentti. EU:n perustamissopimuksen artiklan 42.7 ja Naton perussopimuksen 5. artiklan keskeinen ero on se, että ensimmäisestä puuttuu oikea strategia ja rakenne. Nimettömänä pysyttelevä bulgarialainen korkea-arvoinen virkamieslähde toteaa Eastflank-toimitukselle, että EU:n keskinäisen avunannon lauseke ei ole toiminnassa. “Se on yksi vaihtoehto ja näin osa sopimusta, mutta sen mahdolliseen käyttöönottoon ei ole määritelty yksityiskohtaisia menettelyjä tai mekanismeja”, hän sanoo.
Ulkopoliittisen instituutin vanhempi tutkija Tuomas Iso-Markku toteaa, että artiklan 42.7 viitataan nimenomaan aseelliseen hyökkäykseen jäsenvaltion alueelle, mutta missään ei määritellä tarkemmin, millainen hyökkäys voisi johtaa artiklan soveltamiseen. Suomessa - kuten suurimmassa osassa Eurooppaa - ei ole määritelty julkisesti, missä kynnys tarkalleen ottaen kulkee.
“Loppujen lopuksi se on poliittinen kysymys, milloin jäsenvaltio katsoo, että nyt olisi tarvetta aktivoida se.”
Viime vuosina Suomessa on todistettu putki- ja kaapelivaurioita Itämerellä, Ukrainan hyökkäysdroonien ajautumista Suomen alueelle, ilma- ja meriliikennettä haittaavaa GPS-häirintää, venäläisiä DDoS- ja kyberhyökkäyksiä sekä turvapaikanhakijoiden ohjaamista Venäjältä Suomen rajalle. Mikään näistä tapauksista ei kuitenkaan ole johtanut julkiseen keskusteluun EU:n puolustuslausekkeen soveltamisesta.
Tilanne saattaa kuitenkin muuttua, jos EU todella laatii käyttökelpoisen ohjeistuksen artiklan käyttöön.
Tšekin ulkoministeriö kertoi Eastflank-toimitukselle, että maa näkee artiklan “täydentävänä välineenä eurooppalaisessa turvallisuusyhteistyössä”. “Sillä on erityistä arvoa hybridi- ja kyberuhkiin vastaamisessa, jossa se voi vahvistaa koordinaatiota ja yhteistoimintaa EU:n jäsenvaltioiden välillä”, ministeriö jatkoi.
Slovakia ei ole ottanut virallista kantaa EU:n puolustuslausekkeeseen. Kolmen slovakialaisen puolueen puolustusasiantuntijat tunnustavat kuitenkin hybridi-iskujen merkityksen, vaikka heidän näkemyksensä eroavatkin toisistaan siinä, kuinka selkeästi he kannattavat yhteisen puolustuksen laajentamista niihin.
Hallitsevan koalition pienin puolue, äärioikeistolainen Slovakian kansallispuolue (SNS) on ollut kantansa suhteen varovainen. Maan EU-myönteiset oppositiopuolueet, kuten johtava Progressiivinen Slovakia (PS), ovat sen sijaan linjanneet selvästi, että Euroopan yhteisen puolustuksen tulisi koskea myös ei-sotilaallisia tai hybridi-iskuja, jos niillä on vakavia vaikutuksia alueen turvallisuuteen.
Puolan ulkoministeriön kanta taas on, että artiklan 42.7 tulkinta tulisi perustaa kansainvälisen oikeuden asiaa koskeviin säännöksiin. Käytännössä tämä tarkoittaa, että lausekkeen termi “aseellinen hyökkäys” tulisi ymmärtää samalla tavalla kuin YK:n peruskirjan artiklassa 51 tarkoitettu “aseellinen hyökkäys”.
Linjaus viittaa siihen, että Puola liittäisi pykälän ensisijaisesti vakaviin sotilaallisiin hyökkäyksiin eikä yksittäisiin tapauksiin tai lievempiin hybridiuhkiin. Puolan ulkoministeriö ei kuitenkaan antanut tarkkaa arviota kaikkien skenaarioiden osalta.
Varsovan yliopiston kansainvälisen turvallisuuden ja puolustuksen tutkija Beata Górka-Winter kertoo Eastflank-toimitukselle, että kyberhyökkäykset voisivat mahdollisesti aktivoida artiklan, jos niiden vaikutukset ovat verrattavissa aseelliseella voimalla saataviin tuloksiin.
Tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että ne aiheuttavat vakavaa häiriötä energia-, liikenne-, viestintä- tai terveydenhuoltoinfrastruktuurille ja tuottavat suuria vahinkoja tai siviiliuhreja. Sama pätee kriittisen infrastruktuurin, kuten putkien tai merikaapeleiden sabotointiin.
Samanlainen keskustelu on käynnissä Latviassa. Ulkoministeri Baiba Braže on korostanut, että pykälän tulisi säilyttää “maksimaalinen joustavuus”, jotta se voisi vastata sekä “aseelliseen hyökkäykseen” että “hybridiuhkiin”. Paikalliset ulkopolitiikan asiantuntijat kytkevät keskinäisen avunannon lausekkeen yhä useammin hybridisodankäynnin skenaarioihin (laajamittaiset kyberhyökkäykset, GPS-häirintä, Itämeren infrastruktuuriin kohdistuva sabotaasi tai vihamieliset droonihyökkäykset) perinteisen hyökkäyksen sijaan.
Liettuan turvallisuuspiireissä vallitsee laaja yksimielisyys siitä, että mekanismin ensisijaisena tarkoituksena on kattaa myös “harmaat alueet”. Liettua todennäköisesti pyytäisi turvallisuuslausekkeen mukaista apua vastauksena järjestelmällisiin hybridi-iskuihin: kriittisen infrastruktuurin (energiaverkot, kaasuputket) laajamittaiseen sabotointiin tai valtion hallintoelimiä lamauttaviin kyberhyökkäyksiin.
Tällaisissa tapauksissa EU:n solidaarisuus voisi ilmetä nopeasti annettavana asiantuntija-apuna, vaihtoehtoisin keinoin toteutettuina energiatoimituksina tai koordinoituna vastauksena disinformaatioon, ennen kuin puolustusmekanismien aktivoimiseen olisi riittäviä perusteita.
Unkarin osalta tutkija Tamás Csiki Varga väittää, että vaikka päättäjät ja puolustusstrategit olivat tietoisia artiklan 42.7 olemassaolosta, he eivät koskaan pitäneet sitä realistisena poliittisena vaihtoehtona.
Unkari välttikin artiklan sivuamista jopa sellaisissa tilanteissa, jotka teoriassa olisivat voineet käynnistää keskustelun sen käyttöönotosta. Näin kävi esimerkiksi silloin, kun Ukrainasta saapunut drooni ylitti Unkarin ilmatilan vuonna 2022, ja myöhemmin, kun energiainfrastruktuurin suojelu nousi merkittäväksi poliittiseksi teemaksi Unkarissa. Suhtautuminen puolustuslausekkeeseen saattaa kuitenkin joiltain osin muuttua tulevaisuudessa.
Romanian kantaa puolustuslausekkeen tulkinnan suhteen ei tiedetä. Presidentti Nicușor Dan sanoi Kyproksessa, että keskustelu artiklasta on vasta alkanut.
“Tietysti kaikki turvallisuusyhteistyö on tervetullutta”, hän totesi.
Nato on kulmakivi. Piste.
Nikosian-kokouksessa vallitsi sanaton huoli: tekeekö artikla 42.7 Euroopasta turvallisemman, vai tarjoaako se Washingtonille tekosyyn vetäytyä Natosta? Jotkin EU:n jäsenmaat katsovat, että EU-lausekkeen vahvistamisella on kiire, ja siinä ollaan pahasti myöhässä. Toiset taas pelkäävät, että se lähettää väärän signaalin jo ennestään arvaamattomalle Yhdysvaltain hallinnolle. Mitä EU:n itäiset reunamaat siis ajattelevat?
Latvian ulkoministeri Baiba Braže korostaa, että Latvia “pitää Natoa yhteisen puolustuksen kulmakivenä” ja sanoo, että EU:n keskinäisen avunannon lauseketta tulisi kehittää “yhdessä Naton kanssa”.
Maa suhtautuu varovaisesti sellaisiin artiklan 42.7 tulkintoihin, jotka saattaisivat heikentää Natoa tai viestiä riippuvuuden vähenemisestä Yhdysvaltoihin. Latvialaiset viranomaiset kuvailevat lauseketta johdonmukaisesti Naton täydennykseksi vaihtoehdon sijaan. Reutersin mukaan Latvia kuuluu niihin EU-maihin, jotka vaativat, ettei keskinäisen avunannon lausekkeen vahvistamista “missään nimessä pidettäisi merkkinä epäluottamuksesta Natoa kohtaan tai liittokunnan heikentämisestä”.
Useat muut EU:n itäiset reunamaat näyttävät kuuluvan tähän ryhmään. Tšekin ulkoministeriön mukaan maa pitää Nato-jäsenyyttä turvallisuutensa kulmakivenä. “42. artiklan 7. kohdan tarkoituksena ei ole korvata Naton yhteistä puolustusmekanismia, eikä se ole askel kohti eurooppalaisen armeijan perustamista”, se kommentoi.
Myös Liettuan kanta on edelleen yksiselitteinen: EU:n aloitteiden on täydennettävä Naton rakenteita sen sijaan, että ne menisivät päällekkäin niiden kanssa. Maa on ymmärrettävästi varovainen sen suhteen, että liian äänekkäät keskustelut eurooppalaisesta “strategisesta itsenäisyydestä” saattaisivat toimia Yhdysvaltain eristäytymispolitiikkaa kannattaville tahoille tekosyynä vähentää sotilaallisia sitoumuksiaan Euroopassa.
Yhdysvaltojen sisäpolitiikan arvaamattomasta dynamiikasta huolimatta Liettua tukee hiljaisesti aloitetta “EU-käsikirjan” laatimiseksi. Se toimii Liettualle tärkeänä lisäturvana, joka takaa, että Eurooppa pystyy reagoimaan itsenäisesti naapurialueidensa kriiseihin.
Romaniassa vallitsee laaja poliittinen yksimielisyys siitä, että maan turvallisuus riippuu strategisesta kumppanuudesta Yhdysvaltojen kanssa sekä Natosta. Vaikka suhteet Washingtoniin eivät tällä hetkellä ole parhaimmillaan, Romania jatkaa pyrkimyksiään syventää strategista kumppanuutta Yhdysvaltojen kanssa. Romania ei vastusta eurooppalaisia puolustustoimia, mutta vaatii, että niiden on täydennettävä Natoa sen sijaan, että ne korvaisivat sen.
Vaikka Puolan pääministeri Donald Tusk on ilmaissut epäilyksiä Naton 5. artiklan luotettavuudesta nykyisessä geopoliittisessa ympäristössä, hänen hallituksensa kanta on ollut varsin vakaa: Puola tukee Euroopan puolustusvalmiuksien vahvistamista, mutta ei Naton kustannuksella.
Puolan viranomaiset korostavat toistuvasti, että EU:n puolustushankkeiden tulisi täydentää liittokuntaa sen sijaan, että ne korvaisivat sen. Puolan näkökulmasta on olennaista, ettei keskinäisen avunannon lauseke muodostu vaihtoehtoksi yhteisille puolustusvelvoitteille tai johda tahattomiin seurauksiin EU:n ja Naton välisessä yhteistyössä ja kumppanuudessa.
Slovakian hallitseva SNS-puolue sanoo, että Nato on edelleen “Euroopan sotilaallisen puolustuksen tärkein takaaja”. Se myös varoittaa, että EU:n puolustuspolitiikan tiiviimpi integrointi voisi syventää poliittisia erimielisyyksiä unionin sisällä ja ruokkia keskustelua eurooppalaisesta “supervaltiosta”.
Myös maan oppositiopuolueet korostavat Naton keskeistä roolia, mutta huomauttavat, että Yhdysvaltoihin liittyvä epävarmuus lisää entisestään tarvetta sille, että Eurooppa ottaa suuremman vastuun omasta turvallisuudestaan.
Suomessa päättäjät näkevät Naton 5. artiklan ja EU:n puolustuslausekkeen toisiaan täydentävinä, eivät keskenään kilpailevina tai toisiaan heikentävinä. Iso-Markku huomauttaa, että artiklassa 42.7 todetaan seuraavasti: “Tämän alan sitoumusten ja yhteistyön on oltava Pohjois-Atlantin liiton puitteissa tehtyjen sitoumusten mukaisia, ja Pohjois-Atlantin liitto on jäseninään oleville valtioille edelleen niiden yhteisen puolustuksen perusta ja sitä toteuttava elin”.
“Sikälikin tämän artiklan olemassaolon käyttäminen jonkinlaisena tekosyynä Yhdysvalloille vetäytyä Euroopan puolustuksesta tuntuisi vähän halvalta”, hän sanoo.
Bulgariassa puolustuspolitiikka on edelleen tiiviisti sidoksissa Natoon, jota pidetään ainoana kunnolla toimivana yhteisen puolustuksen kehyksenä.
Samalla Bulgaria on yhä alttiimpi hybridiuhille, jotka saattavat muuttaa EU:n keskinäisen avunannon lausekkeen merkitystä. Venäjän hyökkäyssodalla Ukrainassa on seurauksia koko Mustanmeren alueelle, eikä Bulgaria ole jäänyt sen vaikutusten ulkopuolelle. Vihollisuuksien alkamisen jälkeen maan ilmatilassa on nähty toistuvasti drooneja. Elektroninen häirintä esimerkiksi signaaleihin puuttumalla on ongelma myös Mustanmeren alueella, mutta Bulgarian tapauksessa vielä suurempi uhka kohdistuu kyberturvallisuuteen.
“Kaikissa puolustukseen liittyvissä kysymyksissä ensireaktio on Nato ja yhteinen puolustus”, Csiki Varga toteaa Unkarin osalta.
“EU tulisi kuvaan mukaan vain, jos Nato ei jostain syystä toimisi tai Euroopan valtiot haluaisivat tietoisesti hoitaa ongelman itsenäisesti.”
NATO jatkaa turvallisuuden takuumiehenä
Euroopan unioni pyrkii parhaillaan elvyttämään ja selkeyttämään Lissabonin sopimuksen 42. artiklan 7. kohtaa, jossa säädetään keskinäisestä avunannosta jäsenvaltioon kohdistuvan hyökkäyksen sattuessa. Vaikka Euroopan johtajat ovat alkaneet laatia käytännön soveltamisohjeita ja järjestää simulaatioita, yhteenvetona voi sanoa, että EU:n itäisissä reunamaissa aiheesta ei käydä käytännössä lainkaan julkista keskustelua.
Useimmat EU:n itäiset reunamaat pitävät keskinäisen avunannon lauseketta ensisijaisesti täydentävänä välineenä, joka voisi olla erityisen hyödyllinen hybridiuhkien ja kyberhyökkäysten torjumisessa. Alueella vallitsee kuitenkin vahva yksimielisyys siitä, että mikään eurooppalainen puolustusaloite ei saa heikentää Naton roolia, sillä se on edelleen alueen turvallisuuden ensisijainen takaaja.
EU:n puolustuslauseketta koskevan keskustelun kehittyminen riippuu jatkossa siitä, onko mahdollista selkeyttää rajaa rutiiniluonteisen tapahtuman ja mekanismin laukaisevan aseellisen hyökkäyksen välillä.
Kuva: Romanian viranomaiset tutkivat venäläisdroonin aiheuttamia tuhoja Romanian itäisessä Galațin kaupungissa 29. toukokuuta. Stella Pictures / All Over Press
Juttu on julkaistu osana EU:n itäisten reunamaiden toimitusten yhteistä EFER-hanketta, joka perustettiin vastauksena disinformaation leviämiseen ja julkisen keskustelun jakautumiseen alueella. Seuraamme hankkeessa myös turvallisuuspolitiikkaa laajasti. Lisää juttuja osoitteessa: eastflank.eu
Jaa eteenpäin
