EU:n koheesiopolitiikka voi muuttua merkittävästi tulevina vuosina. EastFlank-toimitus selvitti, millä tavalla se on tähän mennessä muokannut EU:n itäisiä reunamaita. Vaikka EU:n sisäiset taloudelliset erot ovat kaventuneet merkittävästi, koheesiopolitiikka ei ole toteutunut täysin suunnitelmien mukaan.
Täältä löydät infografiikan, joka näyttää, miten paljon EU:n itäiset reunamaat ovat saaneet koheesiorahaa.
EU:n monivuotisen rahoituskehyksen käynnissä olevat neuvottelut synnyttävät perinteisen vastakkainasettelun: unionin nettomaksajat vastaan nettosaajat. Kiistan ytimessä on periaatteellinen erimielisyys siitä, mikä on Euroopan unionin budjetin tarkoitus.
Budjetin suurimmat kuluerät ovat pitkään olleet maataloustuet ja koheesiopolitiikka. Niin sanottujen nuukien jäsenvaltioiden halukkuus jatkaa näiden rahoittamista riippuu pitkälti siitä, tuottavatko taloudelliset panostukset konkreettisia tuloksia ja edistävätkö ne eurooppalaisia ydinkysymyksiä.
EU:n koheesiopolitiikan ensisijainen tavoite on vähentää taloudellisia, sosiaalisia ja alueellisia eroja unionin eri alueiden välillä. Tämä on kirjattu myös EU:n perussopimuksiin, minkä seurauksena unionin suurimpia edunsaajia ovat niin sanotut koheesiomaat, joiden bruttokansantuote (BKT) asukasta kohti on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta.
Suurin osa näistä jäsenmaista liittyi EU:hun vuonna 2004, mistä alkoi niiden nopean talouskasvun kausi. Puolan taloudellisen tilanteen lähentyminen Länsi-Euroopan kanssa on yksi EU:n suurimmista menestystarinoista. Maan BKT asukasta kohden oli vuonna 2004 noin 51 prosenttia EU:n keskiarvosta, mistä se nousi noin 81 prosenttiin vuosien 2024–2025 keskiarvosta.
Liettuan kasvu oli vielä tätäkin vaikuttavampaa: maan bruttokansantuote asukasta kohti nousi samana ajanjaksona noin 50 prosentista lähes 88 prosenttiin EU:n keskiarvosta. Samankaltaisia kehityskulkuja voidaan havaita monissa EU:n uudemmista jäsenvaltioista, vaikka kasvu onkin hidastunut viime vuosina globaalien kriisien, inflaatiopaineiden ja heikentyneen eurooppalaisen kysynnän vuoksi.
Koheesiomaiden talouskasvun takana on useita syitä. Pääsy EU:n sisämarkkinoille, integroituminen eurooppalaisiin teollisiin arvoketjuihin ja ulkomaisten suorien sijoitusten huomattava virta ovat kaikki olleet tärkeässä roolissa. EU:lta saatu rahoitus on kuitenkin keskeinen tekijä niiden rinnalla.
Yli puolet kasvusta koheesiorahalla
Euroopan komission koheesioraportin mukaan yli puolet Itä-Euroopan maiden BKT:n kasvusta vuosina 2007–2020 voidaan johtaa EU:n koheesiopolitiikkaan.
Puolan talousinstituutin arvioiden mukaan Puolan BKT asukasta kohti vuonna 2024 oli noin 40–42 % korkeampi kuin se olisi ollut ilman EU-jäsenyyttä. Bulgariassa makrotalouden mallinnukset osoittavat, että maan BKT olisi yli 10 % alhaisempi ilman rakenne- ja koheesiorahastoja, mikä niin ikään korostaa EU-rahoituksen keskeistä roolia maan talouskehityksessä.
Myös Latviassa asiantuntijat ovat tulleet samankaltaisiin johtopäätöksiin. ”Latvian BKT oli vuosina 2007–2025 EU-rahoituksen ansiosta keskimäärin 8,1 % korkeampi kuin se olisi muuten ollut”, sanoo taloustieteilijä Oļegs Krasnopjorovs Latvian keskuspankista.
Vaikka koheesiopolitiikka on ollut menestystarina monissa uusissa jäsenvaltioissa, voittokulku ei koske kaikkia.
Slovakiaa pidettiin vuoden 2010 tienoilla EU:n sisäisten talouserojen tasoittumisen ykkösnimenä, mutta enää tilanne ei ole sama. Vuodesta 2017 lähtien maan BKT henkilöä kohden on käytännössä jumiutunut noin 70 prosenttiin EU:n keskiarvosta. Näin on käynyt siitä huolimatta, että Slovakia on saanut koheesiopolitiikan kautta noin 30 miljardia euroa sen jälkeen, kun se liittyi EU:hun.
”Kahdenkymmenen vuoden kokemus jäsenyydestä osoittaa, että menestys ei riipu pelkästään myönnettyjen varojen määrästä. Ratkaisevaan asemaan asettuvat instituutioiden laatu, strategiset sijoitusprioriteetit ja vakaa sääntely-ympäristö”, Slovakian ylin tarkastusvirasto toteaa tuoreessa raportissaan.
Maiden sisäiset talouserot pysyvät
Vaikka koheesiopolitiikka on auttanut kaventamaan EU-maiden välistä taloudellista kuilua, maiden sisäisten kuilujen kuromisessa vaikutukset ovat olleet huomattavasti heikommat.
Monet EU-maiden köyhimmistä alueista ovat yhä jäljessä muun maan kehityksestä siitä huolimatta, että ne ovat saaneet huomattavaa EU-rahoitusta. Maiden sisäiset talouserot ovat usein tasoittuneet varsin rajallisesti, mikä tarkoittaa sitä, että alueelliset erot suhteessa EU:n keskiarvoon jatkuvat.
Tästä paradoksista hyvä esimerkki on Romania. Koheesiopolitiikka auttoi paikkaamaan maan infrastruktuurin aukkoja, mutta sen sijaan, että se olisi auttanut syrjäseutuja, se pääasiassa vahvisti jo ennestään dynaamisia kasvukeskuksia.
Tämän seurauksena useat Romanian alueet kuuluvat edelleen EU:n vähiten kehittyneimpien joukkoon, kun taas maan pääkaupunkiseutu eli Bukarest–Ilfov-alue on noussut merkittävästi muuta maata edelle.
Samanlainen kehitys on havaittavissa Tšekissä, Slovakiassa, Unkarissa ja Bulgariassa. Näiden maiden pääkaupunkien alueet ovat nousseet EU-keskiarvolla verrattuna Euroopan vauraimpien joukkoon. Samalla koheesiorahoitus on tahattomasti syventänyt kuilua kukoistavien suurkaupunkikeskusten ja vaikeuksissa olevien reuna-alueiden välillä, mikä on lisännyt väestön vähenemistä reuna-alueilla ja muuttoliikettä suurkaupunkeihin.
Kehityskulku jatkuu siitä huolimatta, että nämä maat ohjaavat merkittävän osan koheesiorahoituksestaan vähemmän kehittyneille alueille.
”Latviassa EU-rahoitusta on kohdennettu erityisesti vähemmän kehittyneiden alueiden kasvuun”, Latvian keskuspankin taloustieteilijä Krasnopjorovs toteaa. Vaikka itäinen Latgalen seutu onkin saanut enemmän rahoitusta asukasta kohden kuin maan pääkaupunkiseutu, se on edelleen Latvian vähiten kehittynyt alue.
Puola on yksi harvoista esimerkeistä, jotka osoittavat koheesiopolitiikan tausta-ajatuksen toimivan. Erityisen onnistunut esimerkki on Itä-Puolassa sijaitseva Podlasian voivodikunta, joka on onnistuneesti kehittänyt elintarviketeollisuuttaan EU-rahoituksen ja yhteismarkkinoille pääsyn avulla.
”Reilu vuosikymmen sitten tuota aluetta pidettiin ongelmatapauksena, mutta nykyään siihen suhtaudutaan menestystarinana”, sanoo Varsovan taloustieteellisen korkeakoulun oikeus- ja taloustieteen professori Artur Nowak-Far.
Miksi koheesiopolitiikka toimii yhdessä paikassa, mutta ei toisessa?
Koheesiopolitiikan tulevaisuutta koskevissa keskusteluissa on noussut yhä useammin esiin käsite “oikeudesta jäädä”. Sen mukaan koheesiopolitiikan menestystä ei pitäisi mitata ainoastaan BKT:n kasvuluvuilla, vaan myös sillä, voivatko ihmiset rakentaa elinkelpoista tulevaisuutta kotiseudullaan.
Tällä hetkellä se ei toteudu. Aivovuoto jatkaa väestön viemistä vähemmän kehittyneiltä alueilta ja kiihdyttää samalla muuttoliikettä suurten kaupunkikeskusten suuntaan. Esimerkiksi Budapest ja sen suurkaupunkialue kasvavat edelleen muuta Unkaria nopeammin.
EU:n uudet jäsenvaltiot ovat vuodesta 2004 lähtien saaneet EU:n budjetista kymmeniä miljardeja euroja. Miksi yksi koheesiopolitiikan keskeisistä tavoitteista on tästä huolimatta jäänyt saavuttamatta?
Vastaus löytyy ennen kaikkea kansalliselta tasolta. Monissa maissa ei ole laitettu etusijalle sellaisia EU-hankkeita, joilla olisi suurin pitkän aikavälin vaikutus aluekehitykseen.
Yksi yleisimmistä ongelmista tuntuu olevan taipumus mitata koheesiopolitiikan menestystä varojen käyttöasteen eikä taloudellisten tulosten perusteella.
Mailla on paine käyttää varat ennen budjettikierrosten päättymistä. Se lyhentää suunnittelu- ja toteutusjaksoja, mikä taas heikentää hankkeiden laatua ja pitkän aikavälin vaikutuksia. Tämä kannustaa käyttämään rahaa nopeasti, ei strategisesti.
”Jos käytämme rahaa pelkästään siksi, että budjetissa on käyttövaraa, se on huonoin mahdollinen lähestymistapa”, kommentoi Slovakian ylimmän tarkastusviraston johto.
Hallinnollinen monimutkaisuus ja rahoituksen hajautuminen lukuisiin pieniin hankkeisiin rajoittavat EU:n investointien tehokkuutta entisestään. Resurssit jäävät liian ohuiksi sen sijaan, että ne keskitettäisiin kansallisesti tai alueellisesti merkittäviin, muutosta tuoviin hankkeisiin.
Myös poliittiset syklit vaikuttavat. Hallitukset suosivat yleensä hankkeita, jotka tuottavat näkyviä tuloksia ennen seuraavia vaaleja – sen sijaan että ne tekisivät pitkän aikavälin investointeja koulutukseen, tutkimukseen, innovaatioihin, digitalisaatioon tai instituutioiden kehittämiseen.
Puola erottuu tässäkin poikkeuksena.
”Onnistumisemme keskeinen syy on hankkeiden jatkuvuus. Sen ovat varmistaneet hallitukset, jotka ovat ottaneet käyttöön omat kehitysprioriteettinsa ja lähestymistapansa varojen kohdentamiseen”, Artur Nowak-Far toteaa.
Puolassa näkyy myös toinen piirre, joka erottaa koheesiopolitiikaltaan menestyneet ja vähemmän menestyneet maat toisistaan: luottamus alueellisiin viranomaisiin.
Puolassa on perinteisesti hallinnoitu EU-varoja hajautetusti. Vaikka kehitysrahastojen ja aluepolitiikan ministeriö huolehtii varojen yleisestä valvonnasta, merkittävä osa rahoituksesta ohjataan voivodikuntien viranomaisten hallinnoimien alueellisten toimintaohjelmien kautta. Nykyään noin 44 % koheesiorahoituksesta hallinnoidaan alueellisissa ohjelmissa.
Sen sijaan monissa muissa maissa EU-varojen hallinnointi on keskittynyt niiden pääkaupungeissa sijaitseviin ministeriöihin.
Unkarissa rahoitushakujen suunnittelu ja avustusten myöntäminen ovat suurelta osin keskushallinnon ministeriöiden hallinnassa, minkä vuoksi alue- ja paikallisviranomaiset ovat riippuvaisia Budapestissa tehdyistä päätöksistä.
Slovakian tilanne on samanlainen. Vuoteen 2021 asti sen eri alueille ei osoitettu omia määrärahoja EU-varoista, eikä alueilla ollut käytännössä lainkaan vaikutusvaltaa rahoituspäätöksiin. Tilanne muuttui nykyisellä ohjelmakaudella, jolloin lähes neljännes EU:n koheesiopolitiikan kansallisesta määrärahasta varattiin integroiduille aluekehitysvälineille.
Alueviranomaiset ovat silti tyytymättömiä. Vaikka ohjelman käynnistämisestä on jo useita vuosia, vain rajallinen määrä hankkeita on saanut tukea. Keskeiset hyväksymisvaltuudet ovat yhä ministeriöillä, mikä on aiheuttanut täytäntöönpanoa hidastavia pullonkauloja.
Näkyviä tuloksia ja vahva kansalaisten tuki
Puutteistaan huolimatta koheesiopolitiikka on edelleen yksi tärkeimmistä kehitystyökaluista, joita EU:n uudemmilla jäsenvaltioilla on käytettävissään.
Koheesiopolitiikka kattaa monessa maassa merkittävän siivun kaikista julkisista investoinneista. Tšekissä koheesiorahoitus kattaa noin kolmanneksen niistä, ja Slovakiassa ja Bulgariassa osuus nousee jopa 80 prosenttiin. Aluekehityshankkeet, kuntien investoinnit ja jopa suuret strategiset aloitteet ovat usein vahvasti riippuvaisia EU:n tuesta.
Riippuvuus tulee näkyväksi, kun rahoitus keskeytyy. Joulukuussa 2022 Euroopan unioni jäädytti 55 % Unkarin koheesiorahoituksesta, elpymis- ja palautumistukivälineen varoista ja useista muista ohjelmista. Tämän seurauksena Unkarissa tehtävät investoinnit vähenivät, ja lukuisia hankkeita lykättiin tai keskeytettiin.
EU:ssa on tuettu koheesiorahoituksella ensisijaisesti kaupunkikehitystä, liikenneinfrastruktuuria, ympäristöhankkeita, vesihuoltoa ja jätehuoltojärjestelmiä. Uudet jäsenvaltiot ovat myös saavuttaneet näillä aloilla näkyvintä edistystä EU:hun liittymisensä jälkeen.
Koska koheesiorahoituksella tuetut investoinnit ovat konkreettisia ja laajasti käytössä ihmisten arjessa, ne ovat vaikuttaneet merkittävästi kansalaisten käsityksiin koheesiopolitiikasta. Jopa Euroopan integraatiota kritisoivat puolueet tukevat ja edistävät usein EU:n rahoittamia hankkeita hallinnoimillaan alueilla.
Itäisten reunamaiden poikkeus: Suomi
Suomen suhde EU:n koheesiopolitiikkaan eroaa selvästi köyhemmistä jäsenvaltioista, jotka ovat vahvasti riippuvaisia unionin rakennerahastoista. Vaikka maa on EU:n budjetin nettomaksaja eikä täytä perinteisen koheesiorahoituksen saamisen edellytyksiä, se saa silti tukea esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahastosta (ERDF), Euroopan sosiaalirahasto plussasta (ESF+) ja oikeudenmukaisen siirtymän rahastosta.
Vuosille 2021–2027 Suomelle on osoitettu 1,935 miljardia euroa EU:n kehitysrahastoista. Nämä varat on suunnattu ensisijaisesti alueellisten erojen kaventamiseen Suomen vauraamman etelä- ja länsiosan sekä vähemmän kehittyneiden itä- ja pohjoisosien välillä.
EU:n rahoittamien aluekehityshankkeiden vaikutus on ollut näkyvää, mutta rajallista. EU:n tukemilla hankkeilla on ollut vaikutusta Itä- ja Pohjois-Suomen talouskasvuun, mutta alueiden väliset taloudelliset erot ovat säilyneet.
”Täydellistä U-käännöstä ei ole tapahtunut, mutta myönnetyillä varoilla on vahva ylläpitävä vaikutus talousalueeseen ja liiketoimintamahdollisuuksiin aluekehityksen kautta”, sanoo Ilari Havukainen, alue- ja rakennepolitiikan neuvonantaja Suomen pysyvässä EU-edustustossa.
Toisin kuin monissa Itä- ja Keski-Euroopan maissa, joissa koheesiopolitiikalla on rahoitettu laajamittaisia modernisointihankkeita, EU-rahoitukseen suhtaudutaan Suomessa usein apuvälineenä, jolla ylläpidetään taloudellista toimintaa harvaan asutuilla alueilla.
Tutkija Isak Vennon mukaan varoja käytetään pääasiassa infrastruktuurihankkeisiin, matkailun kehittämiseen, koulutukseen, terveydenhuoltoon ja sosiaalipalveluihin. Niiden merkitys voi olla ratkaiseva paikallisyhteisöille.
”Joillakin alueilla hyvinvointivaltion palvelut ovat riippuvaisia tästä rahoituksesta”, Vento sanoo. Viime vuosina kuitenkin myös vauraammat Etelä- ja Länsi-Suomi ovat alkaneet lobata itselleen suurempaa osuutta aluekehitysvaroista.
Investointien laajuudesta huolimatta koheesiopolitiikka on varsin näkymätöntä Suomen poliittisessa keskustelussa. Vento kuvailee EU:n rakennerahoitusta ”täysin tekniseksi asiaksi”, josta ”kukaan poliitikko ei koskaan puhu”.
”Kun jossain on paljon rahaa, politiikka ja huomio seuraavat perässä, mutta tämä raha ei näytä herättävän yleisön kiinnostusta. Ne ovat niin peruskauraa ja aika tylsää: eihän se ole kiinnostavaa, että johonkin on laitettu jokin laiturinpätkä”, Vento kuvailee.
Tämä on jyrkässä ristiriidassa useiden köyhempien koheesiomaiden tilanteen kanssa, joissa EU:n rahoittamat infrastruktuurihankkeet ovat usein näkyvästi esillä poliittisissa kampanjoissa ja julkisessa keskustelussa.
Suomi pitää EU:n koheesiopolitiikkaa ensisijaisesti strategisena investointivälineenä, vaikka keskustelussa on yhä myös solidaarisuusnäkökulmia. Venäjän vuonna 2022 aloittaman täysimittaisen hyökkäyssodan jälkeen Suomi on yhä voimakkaammin vaatinut, että sen rooli EU:n rajavaltiona tulisi ottaa paremmin huomioon myös koheesiomäärärahoissa.
Suomalaisten suhtautuminen saamaansa koheesiorahoitukseen on Vennon mukaan kaksijakoista: osa pitää sitä hyväntekeväisyytenä, toiset taas arvokkaana investointina aluekehitykseen.
EU:n nettomaksajana Suomi kannattaa suurempaa menojen hillintää seuraavassa EU-budjetissa, mihin kuuluvat myös mahdolliset leikkaukset koheesiorahoitukseen. Ilari Havukaisen mukaan Suomi ei kuitenkaan kuulu leikkausten voimakkaimpiin kannattajiin.
Juttu on julkaistu osana EU:n itäisten reunamaiden toimitusten yhteistä EFER-hanketta, joka perustettiin vastauksena disinformaation leviämiseen ja julkisen keskustelun jakautumiseen alueella. Seuraamme hankkeessa myös turvallisuuspolitiikkaa laajasti. Lisää juttuja osoitteessa: eastflank.eu.
Pääkuva: Michael Nguyen/NurPhoto/Shutterstock/All Over Press
Jaa eteenpäin
